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CONFERENZE/ Italia? Nata di costituzione debole

All’istituto italiano di Cultura di New York autorevoli studiosi hanno messo a confronto l’Unificazione italiana e l’Indipendenza americana. Alla fine la “Salvemini lecture” con il giudice Sabino Cassese che sentenzia: dalla Statuto albertino e dalla Carta del 1948, 121 governi in 150 anni...

Sopra un’immagine della conferenza all’Istituto italiano di cultura di New York

Martedì scorso, all’Istituto italiano di cultura di New York, in collaborazione con la Guido Carli School of Government della LUISS di Roma, si è tenuta la conferenza “The Unification of Italy and American Indipendence: Philosophy and Law lay the Foundations of two Different Model State”, una conferenza internazionale nell’ambito delle celebrazione dei 150 anni dell’Unità d’Italia. A dare il benvenuto, con il direttore dell’IIC Riccardo Viale e il console generale Natalia Quintavalle, c’era anche l’Ambasciatore d’Italia Giulio Terzi, che ha sottolineato il legame particolare tra il popolo italiano e quello americano da rintracciare nei valori comuni professati dai padri fondatori e i protagonisti del Risorgimento, ricordando anche l’amicizia tra Filippo Mazzei e Thomas Jefferson e le corrispondenze tra Gaetano Filangieri e Benjamin Franklin.
Qui ci soffermeremo più sulla relazione del Prof. Sabino Cassese, giudice della Corte Costituzionale italiana, che è stato il relatore della Second Gaetano Salvemini Honorary Lecture. Prima però ecco alcuni dei passaggi significativi degli interventi precedenti di importanti studiosi americani e italiani intervenuti. L’ex ambasciatore americano a Roma Richard Gardner, ha aperto la conferenza leggendo alcuni dispacci di un suo precedessore, George Perkins Marsh, il primo ambasciatore americano in Italia inviato da Lincoln, messi a confronto con alcuni scritti da Gardner durante la sua missione a Roma sotto la presidenza Carter.

  A sinistra Sabino Cassese

Poi è stata la volta del Prof. John A. Davis (University of Connecticut) che ha presentato il suo “Italy and the US in the Age of Revolution: Costitutional Exchange before Italian Unification”, in cui ha sostenuto come soltanto durante la rivoluzione americana gli scambi di idee tra le due parti dell’oceano furono prolifiche, ma dopo la costituzione degli Stati Uniti, questi diminuirono drasticamente. Davies ha ricordato come Garibaldi, inviato da Mazzini a New York, fu trattato malissimo al suo arrivo dai 3000 italiani lì residenti (erano tutti “papisti”). Davis ha ricordato l’eccezione del costituzionalista siciliano Francesco Ferrara che nel 1860 tenne in considerazione proprio la Costituzione americana. Ma la guerra civile americana appena scoppiata nel 1861, secondo Davies, influì negativamente nei contatti.
A Davies, ha replicato il Prof. Stephen Holmes, politologo della New York University, che ha parlato di come i pensatori italiani, su tutti Machiavelli, furono delle guide fondamentali per i padri fondatori e relatori della Costituzione americana. E ancora, come quest’ultima fosse stata influenzata dalla Roma repubblicana. Holmes ha sostenuto che la Costituzione americana allora non fu creata, come si crede oggi, per fissare dei limiti, ma invece, proprio dal significato del suo nome, più per “set up”, per far funzionare questa unione di piccoli stati che da soli sarebbero stati troppo deboli. Cioè la Costituzione come organizzatrice della forza comune, la forza militare dello stato federale che doveva proteggere tutti dal non far ricadere schiavi di un conquistatore. Poi Holmes ha sottolineato come la Costituzione americana favorì il controllo dei cittadini sui governanti: le elezioni non bastano a controllare il politico, una volta eletto egli diventa “incontrollabile”. La costituzione diede la possibilità di stabilire l’apertura dell’informazione sul governo, per informare i cittadini continuamente delle azioni di chi fosse al potere. “Tutti i politici odiano ammettere i propri errori” ha detto Holmes, quindi la creazione di un sistema costituzionale che mettesse in atto la scoperta dei loro errori. Questo metodo, oltre a rinforzare il senso di responsabilità del politico (“accountability”) ne limitava anche la corruzione.
Il Prof. Sergio Frabrini (Luiss) nel suo paper “The Institutional Odyssey of the Italian Parliamentary Republic”, ha fatto un escursus del sistema politico italiano, e del rapporto tra Parlamento e governo dal 1948 al 2011. Fabrini ha parlato di sistema italiano come “fusione del potere” in cui il governo è formato da dentro il Parlamento attraverso una maggioranza che esprime (e supporta) l’esecutivo. “Nel sistema di ‘poteri fusi’, il governo e l’esecutivo sono sinonimi. Il governo ha il potere dell’ultima decisione, fino a quando la legislatura l’appoggia”. Il sistema italiano per 50 anni non è stato altro che il prodotto della guerra fredda, con un parlamento in cui sia maggioranza che opposizione “collaboravano” alla gestione del potere, perché il Pci non poteva mai andare formalmente al governo. Il crollo del muro di Berlino nel 1989 e la fine dell’Unione Sovietica, mise in crisi la cosidetta “partitocrazia” italiana e il sistema passò dalla forma del “consenso” a quella della “competizione”. Fino ad arrivare all’avvento del Principe, cioè di governi che nascono e si reggono soprattutto attorno al loro leader. Ma questo nuovo rafforzamento dell’esecutivo resta instabile perché ancora dentro un sistema istituzionale disegnato per favorire i partiti e indebolire i governi. Fabrini ha concluso che questa debolezza istituzionale resta un pericolo per la democrazia stessa. Un governo debole indebolisce il paese e anche la sua democrazia. Ma la debolezza avviene non soltanto per fattori “istituzionali” ma anche “culturali”. Se la forza di un governo significa anche “autorevolezza, conoscenza dei problemi, serietà dell’azione, conformità con le imprese, se la forza è, in una parola, la reputazione, e allora l’Italia ha ancora una lunga strada da fare”.
Purtroppo non eravamo presenti alla replica del Professor Filippo Sabetti, dell’Università McGill di Montreal.
Lo spazio rimasto lo dedichiamo all’evento principale, con una sintesi della lecture del Giudice Sabino Cassese, intitolata “The Italian Costitutional Architecture: from Unification to Present Day”. Anche qui non possiamo riferirvi dell’introduzione del Giudice Guido Calabrese, Professore di legge emerito della Yale University, e della replica dei professori Giulio Napolitano (Università di Roma 3) e del Dott. Giannicola Sinisi dell’ambasciata d’Italia a Washington, così come le conclusioni del Prof. David Kertzer della Brown University.
Sabino Cassese, dal 2005 giudice della Corte costituzionale, è stato ministro della Funzione pubblica nel governo Ciampi.
Cassese ha iniziato la sua lecture sostenendo che se per gli americani la loro Costituzione è sentita come un testo sacro, come una religione, “i 150 anni dello Stato italiano raccontano una storia ben diversa, che definirò come caratterizzata da una costituzionalizzazione debole”.
Ecco alcuni estratti dalla lezione del giudice Cassese: “L’Italia nella sua storia unita ha avuto due costituzioni: lo Statuto albertino del 1848 e la Costituzione repubblicana del 1948. La prima è rimasta in vigore per 85 anni, dal 1861 al 1944; la seconda per 63 anni, dal 1948 a oggi. Entrambi gli atti fondativi erano deboli e hanno svolto un ruolo secondario rispetto alla «costituzione vivente» del Paese, seppure in modo diverso.
“L’Italia unita non si diede una costituzione. Piuttosto, essa ereditò il documento già in vigore in uno dei sette ex Stati: il Regno di Piemonte-Sardegna, ossia lo Stato dominante, che aveva guidato il processo di unificazione. Lo Statuto albertino (così chiamato perché era stato concesso da re Carlo Alberto) precedette l’unificazione di tredici anni e fu adottato sulla scia dei moti europei del 1848, onde prevenire le richieste di una vera e propria costituzione…. lo Statuto non era una vera Costituzione. Non era stato promulgato da un’assemblea eletta dal popolo, né sottoposto all’approvazione dei rappresentanti del popolo: era stato semplicemente octroyé, concesso dal re. Esso non stabiliva alcuna procedura per il suo emendamento, e poteva dunque essere modificato tramite leggi ordinarie. Era inficiato, pertanto, da un’intrinseca debolezza”.
Continua Cassese: “L’unificazione fu portata a compimento senza tenere conto dell’ideale di Giuseppe Mazzini, il quale «intendeva che il popolo italiano dovesse pronunciarsi, quale comunità nazionale, liberamente, direttamente e integralmente, sul suo regime politico; egli reclamava un “patto nazionale” dettato da una costituente». La causa nazionale-popolare italiana si trasformò in un’impresa monarchico-governativa.
In tale contesto risulta evidente la distanza che separa «una costituzione che sia l’atto di un governo» dalla «costituzione con cui un popolo costituisce il proprio governo»: in altre parole, l’«enorme differenza, quanto a potere e autorità, fra una costituzione imposta da un governo a un popolo e la costituzione con la quale un popolo costituisce il proprio governo». Di conseguenza… il popolo italiano non partecipò affatto alla scelta della struttura che il suo nuovo Stato avrebbe assunto”.
Arriviamo quindi alla seconda Costituzione, quella del 1948: “Dopo una serie di costituzioni provvisorie nel periodo che va dal 1944 al 1947, all’inizio del 1948 entrò in vigore la Costituzione repubblicana…. Se la Parte I introduceva importanti novità, la Parte II, relativa all’organizzazione della Repubblica, mostrava alcuni elementi di debolezza. Da un lato, la Parte II non garantiva sufficiente stabilità all’esecutivo. Dall’altro, essa concentrava un grado eccessivo di potere nel continuum maggioranza popolare-maggioranza parlamentare-governo-presidente del Consiglio dei ministri…. Nella Costituzione del 1948 il sistema di freni e contrappesi risulta inadeguato, essendo limitato all’indipendenza dell’ordinamento giudiziario, al potere di riesaminare le leggi affidato alla Corte costituzionale e alla configurazione del ruolo del presidente della Repubblica come organo neutrale. In altre parole, l’Assemblea costituente non fece tesoro della riflessione di Madison, secondo cui «è di grande importanza per una repubblica non solo salvaguardare la società contro l’oppressione dei suoi governanti, ma anche salvaguardare una parte della società contro le ingiustizie dell’altra parte»”.
E ecco che Cassese qui fa un’altra severa critica, quella della mancata o ritardata attuazione dei dettami della Costituzione italiana: “Sebbene fosse entrata regolarmente in vigore il 1 gennaio 1948, la Costituzione repubblicana non produsse subito effetti concreti. La sua attuazione si protrasse per quasi quarant’anni, tanto che fu definita una «rivoluzione promessa» e una «rivoluzione mancata». Secondo i piani dell’Assemblea costituente, cinque anni sarebbero stati sufficienti per dare attuazione alle norme costituzionali e sottoporre a revisione le leggi emanate durante il periodo fascista che andavano contro la Costituzione. Le prime legislature, tuttavia, non presero affatto in considerazione le norme costituzionali. Queste ultime furono invece classificate come disposizioni di applicazione immediata, di applicazione differibile o semplicemente programmatiche: l’attuazione delle ultime due categorie poteva aspettare. Le Regioni furono di fatto create solo nel 1970".
Cassese cita il costituzionalsita Leopoldo Elia, che nel 1974, “osservò che «in nome della continuità dello Stato, De Gasperi eccedette in “continuismo” così come in indulgenza verso il personale già utilizzato dal fascismo»”.
E a più di trent’anni dal 1948, “il professore di diritto amministrativo Massimo Severo Giannini (che nel 1946 aveva svolto un importante ruolo nei lavori preparatori della Costituzione) osservò che lo Stato «è ancora un edificio in costruzione, per alcune parti anzi malfatto; per altre perfino somigliante a un bel rudere, come quello di un palazzo imperiale del Palatino. Dire che gli ideali politici della Costituente sono ancora vivi, è una beffa, o una truffa, a seconda di chi lo dice»”. Cioè per Cassese “la Costituzione repubblicana è stata, quindi, «omologata», adattata allo sviluppo incrementale e parcellizzato proprio dello Stato italiano, e così la sua forza unitaria ha finito per perdersi. Nel 1861 il Regno d’Italia aveva rinviato tutte le decisioni relative alla struttura costituzionale da adottare, facendo affidamento sullo Statuto albertino del 1848. La Repubblica del 1948 adottò una costituzione, ma ne diluì l’attuazione nel tempo.
Quindi Cassese ha elencato alcune delle norme più importanti della Costituzione che devono ancora essere messe in atto per poi affermare: “Così, a causa dei ritardi nell’attuazione o della mancata attuazione, la Costituzione è stata sfigurata: la realtà costituzionale non corrisponde ai principi e alla struttura stabiliti dalla Costituzione stessa”. Negli ultimi anni si sono aggiunti ultereriori problemi come: “insistenti «appelli al popolo», il declino del Parlamento, il rifiuto di decisioni negoziate, gli scontri tra politica e potere giudiziario e la contrapposizione tra l’«elettocrazia» e la «giuristocrazia»”. Quindi per Cassese “il processo di costituzionalizzazione in Italia è stato altamente imperfetto, a causa delle debolezze intrinseche dello Statuto albertino, delle manchevolezze interne e delle vicissitudini esterne della Costituzione del 1948”.
Nell’ultima parte della sua lecture, Cassese si è concentrato sul “Void center”.
“All’inizio del Ventesimo secolo, «l’Italia non aveva né un Parlamento rappresentativo, né un esecutivo forte», a causa delle frequenti crisi parlamentari, della debolezza della figura del presidente del Consiglio dei ministri e della logica delle coalizioni di partiti e di correnti. Di conseguenza, gli esecutivi erano deboli e subordinati al Parlamento. Tale combinazione di fattori negativi ha determinato la prassi dell’emanazione di decreti-legge, poi approvati in blocco dal Parlamento. Il ricorso a questi ultimi raggiunse il culmine nel periodo successivo alla Prima guerra mondiale, quando, con le leggi promulgate nel 1925 e nel 1927, furono approvati 2.368 decreti legge”. Ed ecco che Cassese arriva alla debolezza del governo esecutivo nella Costituzione republicana: “In parte come reazione a tali innovazioni del periodo fascista, la Costituzione del 1948 non introdusse alcun meccanismo per stabilizzare o rafforzare l’esecutivo. La durata media dei governi era inferiore a un anno. Essa è cresciuta solo a partire dal 1994, in seguito al cambiamento del sistema elettorale, ma in un caso soltanto un esecutivo è durato per l’intera legislatura (ossia cinque anni)”.
Ed ecco sfoderare le conseguenze e le cifre di questo “vuoto”: “Nonostante i due decenni di regime fascista, con gli esecutivi guidati da Mussolini, e la relativa stabilizzazione cui si è assistito in tempi più recenti (a partire dal 1994), per tutti i 150 anni della sua storia come Stato unitario l’Italia ha avuto 121 governi, ognuno dei quali è durato in media poco più di un anno.”
Inevitabile la sentenza del Professor Cassese sulla debolezza del sistema costituzionale italiano: “Come conclusione generale, occorre rilevare che, nonostante le loro notevoli differenze, le due Costituzioni italiane del 1848 e del 1948 non hanno dotato il Paese, in questi 150 anni, di un’architettura istituzionale solida ed efficiente. Lo Statuto del 1848 predispose un’architettura troppo debole e lasciò indeterminate troppe scelte, rendendo così possibili diversi esperimenti politici e governi di tipo oligarchico, liberal-democratico e fascista. La Costituzione del 1948, a sua volta, promise troppo e realizzò troppo poco, lasciando che la costituzione vivente seguisse un percorso ben diverso da quello previsto dalla Costituzione formalmente vigente. Il filo rosso che collega le due Costituzioni (spezzato dall’interludio del «ventennio» fascista) è dato dalla debolezza e dalla breve durata degli esecutivi”.

 

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